Le titre de ce livre correspond bien à la brillante préface du colonel Goya, auteur stratégique bien connu qui fut un officier « casque bleu » de l’ONU pendant le siège de Sarajevo. Mais il ne rend pas compte du thème et de l’apport original de l’ouvrage, issu d’une excellente thèse sur le Congrès américain et la guerre de Yougoslavie. Souvent ignoré par les étrangers qui essaient de comprendre la politique extérieure américaine mais s’arrêtent à l’action de l’exécutif, et éventuellement aux sondages d’opinion, le rôle du Congrès devient de plus en plus important parce que, après une période où il semblait marquer le pas devant la « présidence impériale », il est de moins en moins prévisible et de moins en moins soumis à l’autorité présidentielle, à mesure que le consensus bipartisan devient plus rare et l’autorité des présidents de groupe parlementaire plus contestée.
Maya Kandel connaît admirablement ses règles compliquées, ses capacités de blocage et d’initiative et les tactiques souvent abracadabrantes ou quasi suicidaires à nos yeux (du « filibuster » à la fermeture du gouvernement bloqué par l’impossibilité de voter le budget) qui s’y déploient. Elle nous montre ces règles et ces tactiques à l’œuvre dans l’affaire yougoslave, mais aussi l’action des lobbies – inspirés ou financés par l’une ou l’autre des ethnies yougoslaves, l’influence de Madame Bentley, égérie des Serbes, ou de Mira Baratta, assistante croate du sénateur Dole, ancien candidat à la vice-présidence, futur candidat à la présidence, et entre-temps, leader des Républicains au Sénat, qui allait jouer un rôle décisif dans la levée de l’embargo sur les armes, ou l’action des associations ad hoc comme l’Action Council on Peace in the Balkans.
Elle n’est pas moins précise pour le rôle de l’exécutif et, notamment, pour les hésitations, les retournements et finalement les actions des présidents successifs. L’administration de George H.W. Bush déclarait son désintérêt pour le conflit yougoslave (« We don’t have a dog in that fight » avait commencé par dire le secrétaire d’Etat James Baker). Le candidat Clinton critiquait cette mollesse mais, surtout, une fois président, donnait la priorité à la politique intérieure, puis critiquait les plans de paix de l’ONU et des Européens comme menant au partage de la Bosnie, tout en refusant de s’impliquer directement, adhérait à un embargo sur les armes tout en réarmant clandestinement à partir de 1993 les Croates et les Bosniaques. Ensuite, après avoir résisté à la levée de l’embargo demandée par les Républicains, il adoptait la politique de « lift and strike » puis reculait (à la stupéfaction de ses collaborateurs), enfin agissait, après la découverte des camps de concentration serbes, le siège de Sarajevo, le massacre de Srebrenica, l’intervention de Jacques Chirac, et la perspective d’avoir à intervenir de toute façon pour libérer les forces de l’ONU tenues en otage par les Serbes. Dès lors, les Etats-Unis prenaient l’affaire en mains, même si la force de réaction franco-britannique avait une action comparable à celle des bombardements américains. Ce sont les Etats-Unis qui encouragent et surveillent la contre-offensive croato-bosniaque, mais l’arrêtent avant qu’elle n’ait reconquis toute la Bosnie et acceptent une division de facto de celle-ci aux accords de Dayton, pour lesquels Richard Holbrooke joue un rôle déterminant. Selon l’interprétation de M. Kandel, il impose cette division en grande partie pour faire accepter l’accord par la Russie.
Ce qui ressort, en tout cas, de l’analyse de l’auteure, c’est que, tout au long de la guerre, les négociations avec le Congrès n’ont pas été moins importantes qu’avec les alliés, avec Milosevic, et, plus discrètement, avec la Russie.
Lisant cet ouvrage et rédigeant ce compte-rendu, on ne peut s’empêcher de penser à l’actualité, aux résistances du Congrès, aux hésitations du président Obama, avec la différence que Clinton avait fini par choisir l’action militaire, après avoir armé ceux des combattants dont il favorisait la cause, et qu’il avait trouvé des alliés de poids parmi les Républicains du Congrès. Au-delà de ces analogies et de ces différences, cette étude nous éclaire remarquablement non seulement sur son objet propre (le fonctionnement et le rôle des institutions américaines pendant la guerre de Yougoslavie) mais sur le fonctionnement en général de la politique américaine, d’une part, et la guerre de Yougoslavie et les accords de Dayton, d’autre part. Ajoutons que le style de l’auteure est à la fois alerte et précis, et que l’ouvrage comporte une chronologie, un glossaire, une bibliographie et des extraits fort intéressants d’archives portant notamment sur l’action d’agences de relations publiques en faveur de l’une ou l’autre des parties en présence.
Ce livre constitue par sa clarté et sa richesse à la fois un modèle de méthode et un instrument exceptionnel pour comprendre, au-delà de la guerre de Yougoslavie, les rouages et les tendances de la politique extérieure américaine.